Dans une décision du 1er décembre 2025 mentionnée aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État confirme un principe fondamental face au changement climatique : le maire peut refuser un permis de construire lorsque la ressource en eau de la commune est insuffisante.
Cette décision marque une adaptation majeure du droit de l’urbanisme aux réalités environnementales. Avec la multiplication des épisodes de sécheresse, particulièrement dans le Sud de la France, cette jurisprudence est appelée à devenir de plus en plus fréquente.
📋 LES FAITS
Le contexte : une commune du Var confrontée à la sécheresse
L’affaire se déroule dans la commune de Fayence, située dans le département du Var.
Comme de nombreuses communes méditerranéennes, Fayence fait face à des tensions importantes sur sa ressource en eau potable.
La demande de permis de construire
Un propriétaire dépose une demande de permis de construire pour réaliser un immeuble de cinq logements sur le territoire de la commune.
Le projet respecte en apparence toutes les règles d’urbanisme : zonage, coefficient d’emprise au sol, hauteur, etc.
Le refus du maire
Le maire de Fayence refuse de délivrer le permis de construire.
Motif du refus : L’insuffisance de la ressource en eau potable de la commune.
La situation alarmante de la ressource en eau
La commune fait face à une situation critique :
État des forages :
- La commune dispose de 3 forages pour l’alimentation en eau potable
- 2 forages sur 3 sont asséchés
- Seul un forage reste opérationnel
Conséquences concrètes :
- Épisodes de sécheresse récurrents
- Mise en place de restrictions d’eau pour les habitants
- Approvisionnement d’urgence par camion-citerne nécessaire
Cette situation illustre parfaitement les tensions sur la ressource en eau que connaissent de nombreuses communes du Sud de la France.
Le recours du propriétaire
Le propriétaire, estimant ce refus abusif, conteste la décision devant le tribunal administratif de Toulon.
Son argumentation : Le maire excède ses pouvoirs en refusant un permis pour un motif qui ne serait pas prévu par les textes.
Décision du tribunal administratif (23 février 2024) : REJET de la demande.
Le pourvoi devant le Conseil d’État
Le propriétaire forme un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.
Date de l’audience : 2 septembre 2025
Date de la décision : 1er décembre 2025
🔨 LA DÉCISION
Rejet du pourvoi
Solution du Conseil d’État : REJET
Le Conseil d’État confirme le refus du maire et la décision du tribunal administratif.
Le principe rappelé
« Le maire peut refuser un permis de construire lorsque la ressource en eau potable de la commune est insuffisante. »
Fondement juridique : Article R.111-2 du code de l’urbanisme (salubrité publique)
Le raisonnement
Principe de salubrité publique : L’article R.111-2 permet au maire de refuser un permis lorsque le projet porte atteinte à la salubrité publique.
Application au cas d’espèce :
- La disponibilité d’eau potable en quantité suffisante est un élément essentiel de la salubrité publique
- Une commune en situation d’insuffisance d’eau ne peut accueillir de nouveaux logements qui aggraveraient cette situation
- Le maire agit dans le cadre de ses pouvoirs de police pour protéger la santé publique
Conclusion : Le refus est justifié et proportionné à la situation de stress hydrique.
⚖️ ANALYSE JURIDIQUE
L’article R.111-2 du code de l’urbanisme
Le texte
Article R.111-2 du code de l’urbanisme :
« Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. »
La notion de salubrité publique
Définition : La salubrité publique désigne l’ensemble des conditions nécessaires à la santé des habitants.
Éléments composant la salubrité :
- Qualité de l’air
- Évacuation des eaux usées
- Gestion des déchets
- Disponibilité de l’eau potable en quantité suffisante ✅
Évolution de la notion : Avec le changement climatique, la disponibilité de l’eau devient un enjeu central de salubrité publique.
Le pouvoir du maire en matière d’urbanisme
Compétence générale
Le maire dispose d’un pouvoir de police administrative qui lui permet de prendre des mesures pour assurer la salubrité publique.
En matière de permis de construire, le maire (ou le président de l’intercommunalité selon les cas) est l’autorité compétente pour délivrer ou refuser les autorisations.
Limites du pouvoir
Le maire ne peut refuser un permis que pour des motifs légaux :
- Non-respect des règles d’urbanisme (PLU, règlement de zone, etc.)
- Atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique (art. R.111-2)
- Incompatibilité avec une servitude d’utilité publique
Important : Le maire doit motiver précisément son refus en apportant des éléments factuels démontrant l’atteinte à la salubrité.
La protection de la ressource en eau
Un enjeu de santé publique
Obligation de l’État : Garantir l’accès à l’eau potable à tous les habitants.
Rôle des communes : Assurer la distribution d’eau potable en quantité et qualité suffisantes.
Conséquence : Une commune ne peut autoriser des constructions qui compromettraient sa capacité à fournir de l’eau potable aux habitants actuels et futurs.
La prise en compte du changement climatique
Contexte environnemental :
- Épisodes de sécheresse de plus en plus fréquents et intenses
- Baisse du niveau des nappes phréatiques
- Assèchement des sources et des forages
- Conflits d’usage entre agriculture, industrie et usage domestique
Adaptation du droit : Le droit de l’urbanisme doit désormais intégrer ces contraintes environnementales pour garantir un développement urbain soutenable.
💡 CONSÉQUENCES PRATIQUES
POUR LES MAIRES ET ÉLUS LOCAUX : Un nouveau motif de refus solide
Vous pouvez refuser un permis pour insuffisance d’eau
Le principe : Cette jurisprudence vous donne un fondement juridique solide pour refuser des permis de construire lorsque votre commune manque d’eau.
Champ d’application :
- Communes en stress hydrique
- Zones où les forages sont asséchés
- Territoires soumis à des restrictions d’eau récurrentes
- Communes approvisionnées de manière précaire (camions-citernes)
Comment mettre en œuvre ce refus ?
1. Documentez précisément la situation
Constituez un dossier technique démontrant l’insuffisance :
- État des lieux des ressources en eau (forages, puits, réseau)
- Historique des restrictions d’eau (arrêtés préfectoraux)
- Données de consommation et projections
- Études hydrogéologiques si disponibles
- Photos et constats d’approvisionnements d’urgence
2. Motivez le refus de manière précise
L’arrêté de refus doit être motivé :
- Référence à l’article R.111-2
- Description factuelle de la situation de la ressource en eau
- Explication du risque d’aggravation avec le projet
- Mention de l’atteinte à la salubrité publique
3. Envisagez des solutions alternatives
Avant de refuser, vérifiez si le projet pourrait être accepté sous prescriptions :
- Récupération et utilisation des eaux de pluie
- Dispositifs d’économie d’eau performants
- Contribution au renforcement du réseau
Anticipez et planifiez
Intégrez cette contrainte dans vos documents d’urbanisme :
- PLU (Plan Local d’Urbanisme) : zones inconstructibles ou à densité limitée
- SCOT (Schéma de Cohérence Territoriale) : orientations sur la gestion de l’eau
- Études préalables pour les zones à urbaniser
Communiquez sur la situation : Informez les habitants et les porteurs de projets de la situation de la ressource en eau. La transparence évitera les contentieux.
POUR LES PROMOTEURS ET CONSTRUCTEURS : Anticipez le risque
Vérifiez la ressource en eau AVANT tout projet
Phase préliminaire essentielle :
Avant d’acheter un terrain ou de concevoir un projet, interrogez la commune sur :
- L’état de la ressource en eau
- Les éventuelles restrictions
- Les projets de renforcement du réseau
Zones à risque :
- Sud de la France (PACA, Occitanie, Corse)
- Zones agricoles à irrigation intensive
- Communes rurales isolées
- Territoires sans accès aux grandes ressources (fleuves, barrages)
Intégrez des solutions dans vos projets
Dispositifs d’économie d’eau :
- Robinetterie économe
- Toilettes à double chasse
- Récupération des eaux de pluie pour usages non potables
- Systèmes de recyclage des eaux grises
Innovation :
- Forages privés (si autorisés et ressource disponible)
- Systèmes de traitement et réutilisation
- Végétalisation adaptée (espèces peu consommatrices d’eau)
Valorisation : Ces équipements sont des arguments commerciaux face aux préoccupations environnementales croissantes.
Adaptez votre stratégie
Évitez les zones à risque élevé ou réduisez la densité de vos projets dans ces zones.
Privilégiez les communes ayant investi dans la sécurisation de leur ressource en eau.
POUR LES PROPRIÉTAIRES : Renseignez-vous avant de construire
Vérifiez la situation de l’eau dans votre commune
Avant de déposer une demande de permis, interrogez :
- La mairie (service urbanisme)
- Le gestionnaire du réseau d’eau potable
- La préfecture (restrictions en cours)
Signes d’alerte :
- Restrictions d’eau fréquentes
- Coupures d’eau
- Qualité de l’eau dégradée
- Appels à la sobriété par la commune
Si vous êtes dans une zone à risque
Acceptez la réalité : Votre projet pourrait être refusé même s’il respecte toutes les autres règles d’urbanisme.
Solutions :
- Réduire la taille du projet
- Équiper le logement de dispositifs économes
- Proposer un forage privatif (si autorisé)
- Attendre la réalisation de travaux de renforcement du réseau
POUR LES BUREAUX D’ÉTUDES : Nouvelle mission à intégrer
Évaluez systématiquement la ressource en eau
Dans vos études de faisabilité, ajoutez un volet « ressource en eau » :
- État des lieux de la ressource communale
- Capacité du réseau à absorber le projet
- Risques de refus pour insuffisance
Livrables :
- Note technique sur la disponibilité de l’eau
- Recommandations d’équipements économes
- Analyse des risques réglementaires
Conseillez vos clients en amont
Alertez vos clients promoteurs ou propriétaires sur ce risque avant qu’ils n’investissent dans le foncier ou la conception.
Valeur ajoutée : Votre expertise permet d’éviter des pertes de temps et d’argent considérables.
POUR LES AVOCATS EN URBANISME : Nouveau motif à maîtriser
En conseil aux collectivités
Défense des refus : Ce motif est désormais validé par le Conseil d’État. Vous pouvez l’invoquer avec confiance.
Exigence : La collectivité doit apporter des preuves tangibles de l’insuffisance (rapports techniques, arrêtés de restriction, etc.).
En conseil aux pétitionnaires
Anticipation : Interrogez systématiquement la situation de l’eau dans la commune où votre client veut construire.
Contestation : Si le refus vous semble infondé, demandez à la commune de produire les éléments techniques justifiant l’insuffisance.
Négociation : Proposez des mesures compensatoires ou correctives pour obtenir un permis sous prescriptions plutôt qu’un refus pur et simple.
🌍 LE CONTEXTE DU CHANGEMENT CLIMATIQUE
La sécheresse en France : une réalité structurelle
Des épisodes de plus en plus fréquents
Historique récent :
- 2022 : Sécheresse historique en France
- 2023 : Nouveau record de températures, sécheresse précoce
- 2024 : Restrictions d’eau généralisées dans le Sud
- 2025 : Tensions persistantes sur la ressource
Prévisions : Les modèles climatiques prévoient une aggravation de la situation dans les décennies à venir.
Le Sud de la France particulièrement touché
Régions en première ligne :
- Provence-Alpes-Côte d’Azur
- Occitanie
- Corse
- Nouvelle-Aquitaine (zones sèches)
Facteurs aggravants :
- Climat méditerranéen (étés chauds et secs)
- Forte pression démographique et touristique
- Agriculture irriguée intensive
- Nappes phréatiques déjà surexploitées
La raréfaction de la ressource en eau
Baisse des nappes phréatiques
Constat : Les nappes phréatiques sont en baisse constante dans de nombreuses régions.
Causes :
- Prélèvements excessifs (agriculture, industrie, habitat)
- Diminution de la recharge naturelle (moins de pluie, sols artificialisés)
- Évapotranspiration accrue (températures plus élevées)
Assèchement des forages et des sources
Comme à Fayence, de nombreuses communes voient leurs forages s’assécher :
- Sources taries
- Puits qui ne donnent plus
- Forages nécessitant un approfondissement coûteux
Conflits d’usage
Tensions croissantes entre :
- Agriculture (irrigation des cultures)
- Industrie (process industriels, refroidissement)
- Usage domestique (alimentation, hygiène)
- Environnement (maintien des débits des rivières, zones humides)
Arbitrages difficiles : Les préfets doivent régulièrement imposer des restrictions par arrêtés, avec des niveaux d’alerte croissants.
L’adaptation de l’urbanisme aux contraintes environnementales
Un urbanisme « sobre » en eau
Principe : L’urbanisme ne peut plus ignorer les limites des ressources naturelles.
Leviers d’action :
- Limiter l’urbanisation dans les zones en stress hydrique
- Imposer des normes de construction économes en eau
- Favoriser les systèmes alternatifs (récupération, recyclage)
- Adapter les espaces verts (espèces résistantes à la sécheresse)
L’émergence d’un « urbanisme durable »
Cette jurisprudence illustre l’émergence d’un urbanisme durable qui intègre :
- Les contraintes climatiques
- La préservation des ressources
- La résilience des territoires
- L’adaptation aux risques environnementaux
Autres exemples :
- Refus de permis pour risque d’inondation aggravé
- Restrictions dans les zones à risque incendie
- Préservation des continuités écologiques
📌 CE QU’IL FAUT RETENIR
Le principe juridique
✅ L’insuffisance de la ressource en eau est un motif légitime de refus d’un permis de construire.
✅ La salubrité publique inclut la disponibilité d’eau potable en quantité suffisante.
✅ Le maire peut opposer ce motif même si le projet respecte toutes les autres règles d’urbanisme.
Les conséquences
Pour les maires : Vous disposez d’un outil juridique solide pour gérer l’urbanisation en fonction des ressources disponibles.
Pour les promoteurs : Anticipez ce risque dès la phase amont. Vérifiez la situation de l’eau avant d’investir.
Pour tous : Le droit de l’urbanisme s’adapte aux réalités du changement climatique. Cette jurisprudence n’est que le début d’une évolution plus large.
Les perspectives
Une jurisprudence d’avenir : Avec la multiplication des sécheresses, ce type de refus va devenir de plus en plus fréquent.
Extension à d’autres ressources ? On peut imaginer que ce raisonnement soit étendu à d’autres ressources naturelles (énergie, capacité d’assainissement, etc.).
Planification territoriale renforcée : Les documents d’urbanisme devront de plus en plus intégrer ces contraintes environnementales.
💬 BESOIN DE CONSEILS ?
Vous êtes maire et confronté à une insuffisance d’eau ?
- Évaluation de la ressource disponible
- Aide à la motivation des refus de permis
- Stratégie de gestion de l’urbanisation
Vous êtes promoteur ou constructeur ?
- Étude de la disponibilité de l’eau sur votre projet
- Conseil sur les équipements économes
- Analyse des risques réglementaires
Vous souhaitez construire ?
- Vérification de la faisabilité de votre projet
- Conseil sur les démarches
- Accompagnement dans le dialogue avec la commune
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Cabinet d’Expertise RIEU
Expert en évaluation immobilière
Spécialiste en urbanisme et environnement
Montpellier – Sète – France
Référence : Conseil d’État, 1er décembre 2025, n°493556 (Mentionné aux tables du recueil Lebon)
Texte applicable : Article R.111-2 du code de l’urbanisme
Mots-clés : permis de construire, refus permis, ressource en eau, insuffisance eau, article R.111-2, urbanisme, sécheresse, changement climatique, salubrité publique